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从制度层面破解城乡二元结构的几点思考_政治论文

阅读量:02018-09-26作者:秩名来源:互联网
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论文导读::既要解决好制度层面的问题。影响新农村建设进程的主要因素——城乡二元结构问题并没有从根本得到解决。
论文关键词:制度,城乡二元结构
 

近年来,全国掀起了建设社会主义新农村的高潮。在新农村建设取得明显成就的同时,我们也清醒地看到,影响新农村建设进程的主要因素——城乡二元结构问题并没有从根本得到解决。要破解城乡二元结构,既要解决好制度层面的问题,如社会保障制度、土地制度、金融制度等,又要解决好技术层面的问题,如统筹规划、产业发展等。本文试从制度层面就破解城乡二结构进行粗浅探讨。

一、建立健全覆盖城乡的社会保障制度,解除农民“市民化”的后顾之忧,是破解城乡二元结构的前提

城乡二元结构最明显的特征,就是附着在户籍制度上的城乡二元社会保障制度。在城市已经初步建立了比较完善的社会保障体系,包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等;而在农村,国家实行与城市有别的社会保障办法,以土地保障和家庭保障为主。

近年来,我国不断加大对农村社会保障的投入力度,全面推行新型农村合作医疗和农村居民最低生活保障制度,开展新型农村养老试点等,并向其他领域拓展。但是,总体而言,我们的农村社会保障仍处于窄领域、低水平的状况,抗风险能力不强。虽然,随着我国工业化和城市化的推进,大量农民进入城市务工政治论文政治论文,暂时或长期地脱离了土地,他们在职业特征上已是工人,由于体制、管理、观念等方面的原因,他们并未真正融入城市,成为了“不城不乡”的农民工,被甩在工业化和现代化的过程之外,处在产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘。他们在为城市化和工业化作出巨大贡献的同时,很难共享改革发展的成果,尽管也能够有限制地参加部分城市社会保障,但由于保险门槛高、制度不灵活、难转移等方面的问题,导致农民工社会保障覆盖面小、保险范围窄、保障功能差。现行保障制度对他们而言,象征意义大于实际意义。由于城乡二元体制的长期存在,农民工不能在城市取得正式居民身份,附加在户籍制度上的经济、政治、文化和社会等权益也不能很好地得到落实,农民工市民化进程困难重重,许多农民工一旦失业,生活很难得到保障,只能重新返回农村,靠原有的土地维持生计,这也是前几年农民工返乡潮形成的深层原因。

要破解城乡二元结构,让部分农民彻底地从农村转移出来,就必须逐步建立城乡一体的社会保障体系,推进城乡社会保障和公共服务均等化,这样才能解决农民“变”市民的后顾之忧,也才能实现户籍制度改革的初衷。一是要扩大覆盖领域论文发表毕业论文格式范文。在农村全面推行新型农村合作医疗的基础上,全面推行新型农村养老保险制度,建立健全对进城务工农民工的社会保障、失地农民社会保障和农村五保户供养制度,进一步完善社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助制度。二是要提高保障标准。保障标准低,吸引力不强是农村社会保障体制建设的一大难题。要加快公共财政建设,逐年加大财政投入力度,提高农村社会保障标准。要逐步开征社会保障税,在使用上向农村倾斜。在财政支出压力较大的情况下,可借鉴福利彩票、体育彩票发行方面积累的经验,发行社会保障彩票,从社会广泛募集资金,积极动员及接纳社会捐赠等。三是要加强城乡对接。在城乡分头推进,创造统一的条件和基础上,逐步实行城乡并轨。要加快社会保障管理的信息化数字化建设,打破地域限制,实施城乡一体的社会保障网络,加强城乡之间社会保障体系的对接。

二、推进农村土地制度改革,提高土地的资本化程度,是破解城乡二元结构的关键

“土地是农民的命根子。”解决好土地问题是新农村建设的首要问题,也是破解城乡二元结构的关键环节。然而,我国现行的农村土地政策,存在缺陷:一是土地所有权主体虚置。法律规定农村土地产权归集体所有政治论文政治论文,但“集体”对土地的管理和监督的程序和形式法律并无明确规定,在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排, 客观上导致了土地所有权主体虚置。在土地征用过程中,实际上村集体没有博弈的资格和能力,只能由地方政府定价,通常是远远低于土地市场价格,损害了农民利益。二是农民土地承包经营权不完整。《农村土地承包法》把对土地的占有、使用、转让、继承等权利都赋予了农民,但又规定了农民的土地使用权不准抵押。这不仅不利于土地资源的优化配置,将农民从土地上“解放”出来,而且阻碍了农民对土地的“资本化”运作,不能很好地分享到市场化、城市化的红利。三是土地流转不规范。虽然国家鼓励农村土地流转,但是各地由于经济实力不同,在政策资金引导、交易平台建设上,做得好的地方,土地流转相对规划有序。做得不够好的地方,多以农户之间自发流转为主,口头协议多、签订书面协议少;有的即使签订了书面协议,也内容简单,形式不规范不健全,很少到有关部门办理变更登记,一旦发生纠纷,处理难度大。

对于如何推进土地制度改革,许多地方在现有的法律政策框架下进行了诸多的探索,有的地方成立农业股份有限责任公司,鼓励农民将自己的承包地折合成一定量的资本投资于股份公司;有的地方鼓励村集体或乡镇有关机构将农户的承包地集中租用,转手承包给种植大户或城市农业投资者。然而,这些土地的带给农民的回报远远低于市场价值。但农民之所以愿意这么干,主要是由于农民对农村土地哪怕是宅基地,也没有完整的产权,只有使用权,没有转让权。农村土地作为一种资源,一旦不能自由进入市场,那么无论以哪种方式进行流转配置,都难以体现应有的价值。

党的十七大报告指出:“创造条件让更多群众拥有财产性收入”、国家“十二五”规划也强调要“创造条件增加居民财产性收入”。 2008年全国农村居民家庭财产性收入仅为148.08元,占总收入的比重为2.2%。土地是农民的主要财产,要提高农民的财产性收入,就得靠土地。 要做到这一点,关键是要提高土地的资本化程度,也就是说让土地通过抵押或担保融资,变成金融资本的过程,使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果。如果说,1998年的房改极大地增加了城市居民的财富,通过将住房的抵押、担保等形式,迅速刺激了城市居民的投资和消费需求论文发表毕业论文格式范文。那么,在当前转方式、调结构、扩内需的背景下,农村是扩内需的重点,也必须推动农村土地制度新一轮改革来激活、带动。具体而言,农村土地制度改革可按照“守住底线政治论文政治论文,明晰产权、完善权益、创新形式”的原则进行。一是守住底线。就是不管任何方式的土地制度改革,都要守住农村土地集体所有的底线不动摇,这是农民的生存之本,党的执政之基。近年来,一些人鼓吹实行农村土地私有化,这要么是对中国国情的无知,要么是别有用心想。一旦实行土地私有制,必然会出现土地兼并,社会动荡。二是明晰产权。完善的产权制度和契约保护制度是资本化的前提和关键。要提高土地的资本化程度,增加农民的财产性收入,就必须对农村土地权属进行确权颁证。分别对农民的承包地、宅基地、集体建设用地以及农村房屋进行测量发证。三是完善权益。对承包地,在不改变土地所有制性质的前提下,赋予农民完整的土地承包经营权,让农民不仅拥有土地的使用权、经营权,而且拥有抵押、担保的权力,充分发挥土地资本化的功能,为农民增加财产性收入创造条件、创业提供内在的资本性融资渠道;对集体建设用地和宅基地,不仅可以在村集体内部流转,而且可以通过有效的组织,实行“城乡建设用地增减挂勾”等方式赋予完整的流转权,而且可以在城乡之间进行流转。四是创新形式。按照体现土地级差的原则,完善土地价格形成机制,鼓励农民通过转包、租赁和入股等形式,推进土地合法有序流转,促进产业向园区集中、土地向适度规模经营集中、农村居民向集住点集中。在推动土地流转过程中,可探索实行农民土地承包经营权“股权化”,农民可以用股权来参与新型农村经济合作组织;探索实行集体资产“股份化”,把集体的资产股份分配到人,股随人走,提高农民的财产性收入。

三、创新现代农村金融制度,推动金融配置均衡化,是破解城乡二元结构的活力

长期以来,由于国家在资源分配上倾重于城市、农村金融组织体系不健全等原因,农村金融资金外流现象严重,如2008年末中国农业银行涉农贷款余额达9330亿元,而农村地区获得的存款余额约为24352亿元,存差约为15022亿元;全国农村信用社从2001年到2008年的存差额也由5292.28亿元增加到14080.09亿元,金融“剪刀差”等现实使得农村大量的资金流向了城市。各大国有商业银行将从广大农村吸收的大量存款集中应用,投向国家垄断行业、大型企业和能源等行业,造成农村资本的大量“城市化”,导致农村金融体系“失血”严重,农村金融严重不足,农民、农业和农村企业贷款难、融资难、门槛高,获取金融服务的渠道极为有限。造成这种局面的主要原因有:一是农村金融体系功能不健全。中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用社、农村商业银行、邮政储蓄银行、村镇银行和小额贷款公司等涉农金融机构在农村网点不足,并且由于商业化改革等原因,众多金融机构在农村吸收存款的偏好远高于发放贷款政治论文政治论文,以致成为农村资金的“抽血机”,资金“农转非”现象严重,这些金融机构对农村经济发展的支撑越来越弱。二是农村金融产品和服务方式落后。金融产品单一,服务种类匮乏,现有的各类小额信贷机构资金来源有限,缺乏持续性。农村金融市场及金融工具发展滞后,缺乏现代化的有价证券交易系统,农村居民能够参与投资、交易的金融商品相当有限。现有的金融制度与农民的产权制度不相适应,抑制了农民土地、房屋等资产变现、流动,担保、保险等等多样化的金融产品和金融服务亟待加强。三是农村金融结构不适应形势发展。随着经济社会发展,农村经济已不限于单一的第一产业,第二、三产业均有了较大发展,农村经济结构调整对农村金融机构的贷款投向提出了新的要求,但是农村金融结构调整落后于农村经济结构调整,无论是在产业结构方面,还是在所有制结构方面,贷款期限、利率、方式等均不适应逐渐优化了的农村经济结构。即使是农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构,也只承担国有粮棉油流通环节的信贷业务,无力从事农业产业化和农村大型基础设施建设等支农业务。

 

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